что такое регуляторная гильотина с 1 января 2021 года
Механизм «регуляторной гильотины» наводит порядок в требованиях: обзор значимых результатов
С 1 января в ходе реализации «регуляторной гильотины», призванной пересмотреть или отменить устаревшие нормативные правовые акты (НПА), негативно влияющие на бизнес и регуляторную среду, в стране появилась новая система контрольно-надзорной деятельности. По оценке Первого вице-президента «ОПОРЫ РОССИИ» Владислава Корочкина, в рамках первого этапа реформы КНД удалось отменить примерно 30% устаревших обязательных требований к бизнесу.
«Регуляторная гильотина»: первый этап
К настоящему моменту в рамках «регуляторной гильотины» проведена инвентаризация всех действующих и обязательных требований для бизнеса на предмет их соответствия современному времени, приняты федеральные законы «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» и «Об обязательных требованиях». Кроме того, в конце прошлого года Правительством РФ был утвержден перечень из 132 видов госконтроля, попадающих под «регуляторную гильотину».
По словам Первого вице-президента «ОПОРЫ РОССИИ» Владислава Корочкина, в ходе первого этапа реформы удалось отменить не все требования, обременяющие бизнес, а только 30% из них.
Многие из таких требований, отметил представитель бизнес-объединения, прописаны в федеральных законах, которые не стали объектом рассмотрения комиссии по административной реформе, занимающейся на первом этапе только актами правительства и ведомственными нормативными актами.
«Регуляторная гильотина» в 2021 году
С 1 января в рамках механизма «регуляторной гильотины» отменяются все НПА Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, распорядительных органов власти РСФСР и СССР, содержащие обязательные требования.
Кроме того, акты, которые не отменены и вступили в силу до 2020 года, можно будет не соблюдать (за это не будут привлекать к ответственности).
Однако, как отмечает Президент «ОПОРЫ РОССИИ» Александр Калинин в своем телеграм-канале, Правительство РФ опубликовало перечень НПА, которые продолжат свое действие после 1 января 2021 года. Для некоторых требований, добавляет Глава «ОПОРЫ РОССИИ», установлены сроки действия — а это означает, что работа над их пересмотром или заменой еще будет проводиться в рамках «регуляторной гильотины».
Так, в перечень Правительства РФ вошли требования в сферах:
В «ОПОРЕ РОССИИ» положительно оценили первые результаты проведения реформы КНД, отметив, что сформированный сегодня механизм оценки и пересмотра устаревших требований для бизнеса является наиболее актуальным и эффективным.
Что такое «Регуляторная гильотина»?
Цели реформы
«Регуляторная гильотина» нацелена на повышение уровня безопасности и устранение избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности. Она проводится с помощью отмены всех неактуальных нормативных актов в сфере надзора и контроля, а также построения новой, современной, эффективной системы государственного контроля (надзора), направленной на снижение социально значимых рисков.
Результаты
Участники «Регуляторной гильотины»
Ключевые законы
В июле 2020 года Государственной Думой принят федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Он предусматривает: закрепление применения риск-ориентированного подхода; возможности применения альтернативных инструментов регулирования; перечень и порядок контрольно-надзорных мероприятий; процедуры профилактики и иных мер по предупреждению рисков; порядок привлечения подконтрольных лиц к ответственности и оспаривание действий инспектора.
Кроме этого данным законом расширяются гарантии для граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении в отношении их государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В этот же период Государственной Думой принят и федеральный закон об обязательных требованиях. Законом определяются правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в НПА требований, которые связаны с осуществлением экономической деятельности.
Также законом устанавливается, что Правительство Российской Федерации до 1 января 2021 года обеспечивает признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмену нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, а также правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора). Вместо нормативных правовых актов, прекращающих своё действие, должно быть обеспечено принятие нормативных правовых актов, соответствующих новым принципам установления обязательных требований.
Оба федеральных закона приняты Государственной Думой 22 июля 2020 года и одобрены Советом Федерации 24 июля 2020 года, 31 июля 2020 года подписаны Президентом Российской Федерации В.Путиным.
Первые итоги реализации «регуляторной гильотины»
Полным ходом идет первый этап реформы КНД, известный как «регуляторная гильотина»: множество «старых» нормативных правовых актов отменяются, взамен принимаются новые. Как работается бизнесу в условиях стремительно обновляющейся нормативной базы? Компания «Гарант» выяснила это в ходе онлайн-опроса. Исследование проводилось в конце апреля – начале мая 2021 г., в опросе приняли участие 204 респондента, распределение по отраслям и должностям – в диаграммах 1 и 2. География опроса – все регионы РФ.
Основные выводы:
Почти 9 из 10 опрошенных пока не заметили «гильотины»: она «совсем не повлияла» на деятельность 72%, «скорее не повлияла» на деятельность 16 % опрошенных. Сильное влияние «гильотины» ощутили на себе лишь 5% респондентов (см. диаграмму 3).
Стало ли лучше после принятия новых актов? Большинство (39%) затруднилось с ответом, несколько респондентов отметили улучшение условий ведения бизнеса (стало проще), однако втрое больше респондентов оценивают изменения негативно, (7% против 21%). Еще 33% респондентов согласились, что содержательно НПА практически не изменился (см. диаграмму 4).
Стало ли лучше после отмены старых актов? Большинство (40%) вновь затруднилось с ответом, негативная оценка отмены старых актов встречается в пять раз чаще, чем позитивная (36% и 7%, см. диаграмму 6).
В связи с принятием новых НПА 40 % респондентов ждут серьезного увеличения издержек (из них 12% надеются отделаться единовременными вливаниями), на уменьшение издержек рассчитывают лишь 7% респондентов (см. диаграмму 5). Оценить связь между издержками и отменой старых НПА решилась всего половина респондентов, из них 12% рассчитывают эти издержки снизить, 21% – увеличить (см. диаграмму 7)
Реформа пока не завершена, поэтому выводы являются предварительными. По этой же причине сложно составить перечень наиболее значимых НПА, вышедших из-под «гильотины». Тем не менее, участники опроса указали на несколько важных актов:
В числе самых «оплакиваемых» отмененных актов упомянуты, в том числе:
Кроме того, у участников опроса была возможность оставить «комментарии и пожелания» по реформе законодательства. Респонденты сетовали на нестабильность законодательства (хотя это неизбежно на первом этапе реформы) и его несогласованность, а также отмечали, что многие «новые» акты «переписаны с отмененных», а кроме того, на отсутствие какого-либо переходного периода (цит.: «Чтобы было время на подготовку не месяц, а полгода хотя бы. Или переходный период потом год»).
Статистические результаты опроса
Диаграмма 1. Должностной состав участников опроса.
Диаграмма 2. Сфера деятельности
Диаграмма 3. В какой степени повлияла «регуляторная гильотина» на деятельность вашей организации?
Диаграмма 4. Как, на Ваш взгляд, требования, установленные в принятом НПА, отличаются от ранее действовавших и отмененных в ходе «регуляторной гильотины»? Как это повлияло на условия ведения предпринимательской деятельности?
Диаграмма 5. Как повлияют, на Ваш взгляд, описанные изменения регулирования на издержки бизнеса?
Диаграмма 6. Как, на Ваш взгляд, повлияла отмена данного НПА на условия ведения предпринимательской деятельности?
Диаграмма 7. Как повлияет, на Ваш взгляд, отмена данного НПА на издержки бизнеса?
Подписан Закон о реформе системы обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах («регуляторной гильотине»)
Законом определены правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.
Обязательные требования устанавливаются федеральными законами, указами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, актами, составляющими право Евразийского экономического союза, положениями международных договоров РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».
Положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом или международным договором РФ.
Законом сформулирован ряд принципов установления и оценки применения обязательных требований, в частности:
— обязательные требования устанавливаются исключительно в целях защиты жизни, здоровья людей, нравственности, прав и законных интересов граждан и организаций, непричинения вреда (ущерба) животным, растениям, окружающей среде, обороне страны и безопасности государства, объектам культурного наследия, защиты иных охраняемых законом ценностей;
— применение обязательных требований по аналогии не допускается;
— обязательные требования должны соответствовать современному уровню развития науки, техники и технологий в соответствующей сфере деятельности, развития национальной экономики и материально-технической базы;
— оценка наличия риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, проводимая федеральным органом исполнительной власти или уполномоченной организацией при разработке проекта нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, должна основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного охраняемым законом ценностям вреда (ущерба) и (или) иной информации применительно к отношениям, при регулировании которых предполагается установление обязательных требований;
— при установлении обязательных требований оцениваются наличие и эффективность применения альтернативных мер по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;
— содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом;
— обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними;
— обязательные требования, установленные в отношении одного и того же предмета регулирования, не должны противоречить друг другу;
— обязательные требования должны быть доведены до сведения лиц, обязанных их соблюдать, путем опубликования нормативных правовых актов, устанавливающих указанные обязательные требования, с соблюдением соответствующей процедуры;
— обязательные требования должны быть исполнимыми. При установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются, на их исполнение. Указанные затраты должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями, при обычных условиях гражданского оборота;
— установление обязательных требований, исключающих возможность исполнить другие обязательные требования, не допускается;
— при установлении обязательных требований должны быть минимизированы риски их последующего избирательного применения.
В целях оценки обязательных требований на соответствие законодательству РФ и указанным принципам проводится правовая экспертиза проекта нормативного правового акта, включая оценку его регулирующего воздействия.
Законом также предусматривается возможность установления экспериментального правового режима, который состоит в применении в течение определенного периода времени специального регулирования, в том числе в полном или частичном отказе от применения определенной группой лиц или на определенной территории обязательных требований либо в отказе от осуществления разрешительной деятельности в отношении объекта разрешительной деятельности.
Установлено, что в рамках «регуляторной гильотины» Правительством РФ до 1 января 2021 года в соответствии с определенным им перечнем видов государственного контроля (надзора) обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории РФ и отмена нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора).
Независимо от того, признаны ли утратившими силу, не действующими на территории РФ или отменены ли указанные нормативные правовые акты, с 1 января 2021 года при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в них, если они вступили в силу до 1 января 2020 года.
Также определено, что с 1 января 2021 года несоблюдение требований, содержащихся в указанных актах, не может являться основанием для привлечения к административной ответственности, если они вступили в силу до 1 января 2020 года.
С 1 января 2021 года при осуществлении государственного контроля (надзора), предоставлении лицензий и иных разрешений, аккредитации не допускается проведение оценки соблюдения обязательных требований, содержащихся в официально не опубликованных нормативных правовых актах, за исключением обязательных требований, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством РФ иной информации ограниченного доступа.
Указанные положения не распространяются на нормативные правовые акты в сфере электроэнергетики, нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, направленные на реализацию проектов государственно-частного партнерства, которые осуществляются на основе соглашений о государственно-частном партнерстве, публичным партнером по которым выступает Российская Федерация.
Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 ноября 2020 года, за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления их в силу.
Что такое регуляторная гильотина с 1 января 2021 года
Целью реализации «регуляторной гильотины» является тотальный пересмотр обязательных требований, в соответствии с которым нормативные акты и содержащиеся в них обязательные требования должны быть пересмотрены с широким участием предпринимательского и экспертного сообществ.
Задача «гильотины» – создать в сферах регулирования новую систему понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, снять избыточную административную нагрузку на субъекты предпринимательской деятельности, снизить риски причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям.
В соответствии с поручением Президента, в рамках его послания Федеральному Собранию, Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить отмену с 1 января 2021 г. всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введение в действие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанных с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах (подпункт «б» пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации (№ Пр-294 от 26 февраля 2019 г.) по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г.).
Работа по реализации «регуляторной гильотины» проводится в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации «дорожной картой» с обязательным привлечением всех заинтересованных сторон – представителей предпринимательского, экспертного, научного сообществ.
В рамках исполнения пункта 2 Дорожной карты Минэкономразвития является ответственным за разработку проекта Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», который призван определить понятие обязательного требования, регламентировать процесс разработки и принятия таких требований, установить цели и основные принципы их закрепления в законодательстве, обеспечить закрепление на законодательном уровне механизма отмены с 1 января 2021 г. ранее действовавших обязательных требований.
В целях реализации реформы Подкомиссией по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти утверждены составы 41 рабочей группы по реализации механизма «регуляторная гильотина».
Деятельность рабочих групп будет направлен на участие в формировании новых структур регулирования, подготовке проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, а также других документов в соответствующих сферах общественных отношений.