что такое прозрачность госзакупок
Госзакупкам добавили прозрачности
Любой гражданин может узнать о планируемых конкурентных закупках Фонда соцстраха и принять участие в их обсуждении
Ежегодно государственные органы размещают огромное количество госзаказов. Как любые организации, они нуждаются в услугах и товарах для обеспечения своей работы, но не только. Например, некоторые из них закупают еще и товары (работы, услуги), которые предназначаются гражданам, например, технические средства реабилитации (далее — ТСР) для инвалидов. Будущим пользователям ТСР наверняка может быть интересно: когда планируется закупка необходимых товаров, какие требования и качественные характеристики для них установлены, сколько государство потратило на закупку, какого подрядчика выбрало и на каких условиях. Поэтому Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС) запустил проект «Открытый контракт».
С помощью этого сервиса любой желающий может узнать о планируемых конкурентных закупках Фонда, а также принять участие в их обсуждении.
Госконтракт как на ладони
Что такое госконтракт? Это сделка между компанией (или физлицом) и государством на оказание услуг, выполнение работ или приобретение товаров. К сожалению, в России случаются прецеденты, когда организаторы закупки отдают госконтракт «своей» аффилированной компании. Это может повлечь за собой нецелевое расходование бюджетных средств.
Вообще, данные о госконтрактах открыты. На сайте Единой информационной системы в сфере закупок можно даже поучаствовать в общественном обсуждении процедур, по которым цена превышает один миллиард рублей. Однако огромное количество госзакупок осуществляется на меньшие суммы.
Фонд социального страхования решил сделать свои закупки максимально прозрачными. Ведомство ежегодно приобретает десятки тысяч единиц средств технической реабилитации для инвалидов: коляски, протезы, ходунки, слуховые аппараты, трости, ортопедическую обувь, путевки на санаторно-курортное лечение и многое другое. Все это закупается за счет средств федерального бюджета и предоставляется инвалидам совершенно бесплатно. За каждый потраченный рубль Фонд готов нести ответственность, поэтому и запустил специальный сервис «Открытый контракт».
Контроль под рукой
«Открытый контракт» — это информационный ресурс с данными о планируемых конкурентных закупках Фонда социального страхования. На сайте www.ok.fss.ru можно ознакомиться с информацией о будущих закупках с начальной максимальной ценой контракта более 1 млн рублей: что планируют покупать и по какой цене, какие требования предъявляются к участникам закупки, какие критерии установлены для оценки заявок участников, когда планируется проведение закупки и др.
С помощью этого сервиса можно не только пассивно наблюдать за закупочной деятельностью ведомства, но и напрямую принимать участие в закупках. После авторизации на сайте можно оставить замечание или предложение по опубликованной информации, задать вопрос по любой закупке, сообщить в ФСС об обнаруженных в документах ошибках. Сотрудники Фонда рассматривают каждое обращение и дают обратную связь о решении вопроса.
Важно, что принять участие в обсуждении закупок Фонда может каждый желающий, и для этого никуда не придется идти. Информация доступна в режиме online, предоставляется бесплатно и обновляется в ежедневном режиме. В стремлении к совершенству «Открытый контракт» полезен как для конечных получателей услуг Фонда, так и для потенциальных участников закупок. Поставщики (подрядчики, исполнители) могут заблаговременно ознакомиться с требованиями закупки, чтобы оценить свои силы и подготовиться к участию в процедуре.
Сегодня в стране много активных граждан, которые интересуются государственными закупками и справедливо считают, что деньги должны тратиться с умом, отмечают в ФСС. «Мы призываем всех, кто неравнодушен, принять участие в работе портала «Открытый контракт», высказывать свои замечания и вносить предложения по его улучшению».
В ведомстве уверены, что с помощью общественного контроля можно повысить качество закупаемых товаров (работ, услуг), повысить эффективность расходования государственных средств и, самое главное, улучшить условия жизни людей с ограниченными возможностями.
Без препятствий
Кроме того, введены новые правила обязательного общественного обсуждения государственных закупок. Они упрощают порядок их проведения: общественное обсуждение автоматически начинается с момента размещения в ЕИС плана-графика закупки. Процедура проводится в один этап, и не требуется проведения очных публичных слушаний. Кроме того, в правилах четко определены критерии, когда общественные обсуждения не проводятся.
С 1 января 2020 года поставщики обязаны зарегистрироваться в ЕИС в сфере закупок. Без регистрации и внесения в Единый реестр участников закупок подрядчики не могут принимать участия в электронных процедурах торгов. Причем зарегистрироваться и принимать участие в закупках могут и субъекты среднего и малого бизнеса, и даже ИП. Значимые изменения были внесены и постановлениями правительства № 616 и 617 в апреле 2020 года. Ими были определены условия запрета на поставку иностранной промышленной продукции и ограничения ее допуска к закупкам. Смысл всех этих изменений состоит в том, чтобы обеспечить импортозамещение и сделать систему закупок максимально прозрачной, понятной и удобной как для заказчика, так и для производителей необходимой продукции.
Общий тренд на цифровизацию экономики отразился и в механизмах госзакупок, особенно активно этот процесс пошел в связи с ограничениями, которые наложила на все аспекты экономической деятельности пандемия коронавируса нового типа, начиная с 2020 года. Процедуры государственных и муниципальных закупок теперь можно проводить в электронном формате, что, несомненно, удобнее и для заказчиков, и для поставщиков. По данным, которые «РГ» сообщили в министерстве промышленности и торговли РФ, это дало и прямой экономический эффект: только за полгода действия новых поправок удалось заключить контрактов дополнительно на 17 миллиардов рублей. Благодаря переходу на электронный формат теперь проще проследить, что и как закупается, российская это продукция или не российская. Стало удобнее работать и производителям, и покупателям.
Согласно постановлению правительства «О подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации. «(в редакции, действующей с 1 марта 2021 года) полностью в цифровой формат переведена выдача сертификатов, подтверждающих ее «российскость».
Одной из главных задач для решения этих вопросов становится вовлечение предприятий в ЕИС. Если предприятие не зарегистрировало свою продукцию, то сегодня для этой системы его как бы не существует. Это работа бесконечная, потому что новые предприятия появляются, прежние запускают новую продукцию. И 2021 год критически важен для этой работы. Дальнейшая цифровизация процедур должна обеспечить сквозную увязку каталога товаров, работ и услуг с ЕИС, необходимо также дополнять и КТРУ.
16 марта с.г. Госдума приняла в первом чтении новый законопроект поправок в 44-ФЗ.
Сейчас это возможно только для планирования закупок и отбора подрядчиков. При этом для отбора надежных подрядчиков будут усилены требования к их квалификации. Предполагается, что теперь к закупкам на сумму более 20 миллионов рублей будут допускаться только участники с успешным опытом исполнения госконтрактов. Кроме того, законопроект даст возможность предоставлять малому и среднему бизнесу банковские гарантии от ВЭБа и региональных гарантийных организаций. Помимо этого, предусмотрено сокращение количества конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) до трех наиболее распространенных и применяемых заказчиками: конкурс, аукцион, запрос котировок. Документом вводятся положения, предусматривающие введение рейтинга деловой репутации участников закупки.
Вся работа по оптимизации законодательной и нормативной базы должна сделать систему госзакупок более гибкой и более комфортной для всех участников. И в целом это необходимо для более эффективного функционирования нашей экономики.
Что в законодательстве сказано о прозрачности госзакупок?
Прозрачность государственного и муниципального заказа в России закреплена законодательно, причём прозрачность постулируется как важнейший базовый принцип буквально в первых строках законов, регулирующих сферу государственного и муниципального заказа:
Так, Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» своим предметом и целями (см. Ст.1.ч.1) устанавливает:
«…единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов».
В то же время Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в статье 3 провозглашает принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг, которыми руководствуются заказчики:
Залог прозрачности госзакупок
Александр Сухаренко, юрист, г. Владивосток.
Президент РФ 8 апреля 2013 года подписал Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который придет на смену Закону N 94-ФЗ. Переход на контрактную систему должен обеспечить прозрачность госзакупок и дать дополнительные возможности для контроля.
Зона коррупционного риска
Сегодня прозрачность госзакупок оценивается на среднем уровне. Согласно национальному рейтингу прозрачности закупок в 2012 году потери от закупок по завышенным ценам оцениваются на уровне 275 млрд. руб., что на 4,1% меньше прошлогоднего значения. При этом уровень завышения цен по госсектору в целом составил 6,3%. Динамика уровня завышения цен в федеральном сегменте за последние 4 года демонстрирует медленное, но последовательное снижение: с 10% в 2009 году до 8,5% в 2012 году. Однако это по-прежнему больше, чем в регионах (4,2%) и муниципалитетах (5,5%). Этот позитивный тренд связан с распространением электронных аукционов, создавших конкуренцию среди участников по ценовому критерию в пределах спецификации предмета закупки.
За минувший год аудиторы Счетной палаты РФ выявили нарушения в системе госзакупок на сумму 130 млрд. руб., притом что проверено было только 10% закупщиков. Между тем еще в ноябре 2012 года глава Счетной палаты С. Степашин заявил, что ежегодно из бюджета, выделяемого на госзакупки, похищается 1 трлн. руб., или почти 20% от общего объема закупок и 1/14 всего консолидированного бюджета РФ.
Как показывает прокурорская практика, особенно часто выявляются факты хищения денежных средств и заключение контрактов по завышенным ценам путем применения различных схем, включая сговоры участников и использование фирм-однодневок. Значительным остается количество нарушений, связанных с завышением стоимости и объемов выполненных работ. В целях ухода от проведения конкурсных процедур применяется искусственное дробление заказов на стадии исполнения контрактов, нарушаются сроки выполнения работ либо существенно изменяются условия заключенных контрактов. Также распространены случаи приемки выполненных работ на основании фиктивных документов и нарушения при информационном обеспечении размещения заказа.
О распространенности коррупции в закупочной сфере свидетельствуют и результаты соцопросов. По данным рекрутингового портала SuperJob.ru за 2010 год, 73% менеджеров по закупкам и 69% по продажам пожаловались на высокий уровень коррупции в сфере госзакупок. Средним уровень коррупции назвали 12% «продажников» и 13% «закупщиков». Лишь по 1% специалистов заявили о низком уровне коррупции в этой сфере. Еще 18% «продажников» и 13% «закупщиков» затруднились с ответом.
Между тем коррупция процветает не только в государственной, но и в корпоративной среде. На ее высокий уровень пожаловались 46% «продажников» и 49% «закупщиков». Средним уровень коррупции при корпоративных закупках назвали 26% «продажников» и 28% «закупщиков». По их мнению, все зависит от конкретной компании. Лишь 7% менеджеров по продажам и 8% по закупкам заявили о низком уровне коррупции в сфере закупок.
Правовое регулирование госзакупок
Данный порядок имеет негативные последствия. Во-первых, порождается такое явление, как демпинг, от которого страдают не только поставщики услуг, но и заказчики, вынужденные покупать дешевый товар не лучшего качества. Во-вторых, приоритет цены плохо сказывается на профессиональном уровне тех, кто предоставляет услуги и выполняет работы. В 2012 году 83 тыс. контрактов были заключены по цене на 50% ниже начальной.
Помимо этого, Закон N 94-ФЗ не позволяет избавиться от коррупционных рисков из-за того, что госзакупки проводятся без долгосрочного плана. В результате до объявления закупки нельзя оценить ее необходимость и обоснованность объявленной цены, следовательно, предотвратить возможные злоупотребления.
Особенности контрактной системы
Президент РФ 8 апреля 2013 года подписал Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который придет на смену Закону N 94-ФЗ. Вступающий в силу с 1 января 2014 года новый Закон затронет 500 тыс. компаний-поставщиков, 200 тыс. госзаказчиков и контракты на сумму около 7 трлн. руб. в год. Для реализации Закона N 44-ФЗ предстоит принять 67 нормативно-правовых актов за 3 года.
Согласно Закону N 44-ФЗ планирование закупок осуществляется заказчиками посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков. Планы закупок содержат следующую информацию: цели закупок, наименования объектов закупок и их описание, а также объемы закупаемых товаров, объем финансового обеспечения для осуществления закупок, сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок, обоснование закупок и др.
Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг госнужд на финансовый год и являются основаниями для осуществления закупок. Они формируются заказчиками в соответствии с планами закупок. В план-график включается следующая информация в отношении каждой закупки: наименование и описание объекта закупки с указанием его характеристик; количество поставляемого товара, планируемые сроки (периодичность) поставки товара, начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком; способ определения поставщика; срок (дата начала) процедуры закупки и др. План-график разрабатывается на 1 год.
Установлены 5 методов определения заказчиком начальной (максимальной) цены контракта: нормативный, тарифный, проектно-сметный, затратный, метод сопоставимых рыночных цен. Осуществление закупок производится заказчиками с использованием конкурентных способов определения поставщиков или путем закупки у единственного поставщика.
Конкурентными способами являются конкурсы (открытый, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный, закрытый, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный), аукционы (электронный и закрытый), запрос котировок и предложений. При наличии у 2 и более заказчиков потребности в одних и тех же товарах и работах такие заказчики вправе проводить совместные конкурсы или аукционы. Контракт с победителем совместного конкурса (аукциона) заключается каждым заказчиком.
По общему правилу заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого бизнеса, социально ориентированных НКО в размере не менее чем 15% совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. При этом начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать 20 млн. руб.
Цена заключаемого контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта. Изменение условий контракта не допускается. Если контракт заключается на срок более 3 лет и цена контракта составляет более чем 100 млн. руб., контракт должен включать в себя график исполнения контракта. В случаях, установленных Законом N 44-ФЗ, заказчик может заключить с поставщиком контракт в устной форме в порядке, предусмотренном ГК РФ.
Контракт может быть признан судом недействительным, если руководитель заказчика, член комиссии по осуществлению закупок состоят в браке с руководителями поставщика, являются близкими родственниками и если установлена личная заинтересованность должностных лиц заказчика в заключении контракта. Если при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет более чем 15 млн. руб. и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены, контракт заключается только после предоставления им обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в 1,5 раза размер обеспечения, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса.
Заказчики, совокупный годовой объем закупок которых в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн. руб., создают у себя контрактные службы.
Общественный контроль
Переход на контрактную систему должен обеспечить прозрачность госзакупок и дать дополнительные возможности для контроля. Речь идет об общественном контроле, в рамках которого граждане и организации вправе будут проводить независимый мониторинг, оценивать эффективность и процедуру закупок, а также результаты исполнения контрактов.
Согласно Закону N 44-ФЗ Правительство РФ будет устанавливать случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок, по результатам которого могут быть внесены соответствующие изменения в документацию о закупке или закупка может быть отменена.
Письмом Правительства РФ от 02.08.2012 N АД-П13-4450 предусмотрено общественное обсуждение закупок с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 1 млрд. руб. Для участия в общественном обсуждении пользователю сайта http://zakupki.gov.ru необходимо зарегистрироваться на форуме. Так, обязательное предварительное общественное обсуждение должны пройти госзакупки, превышающие 1 млрд. руб. Обсуждение может проводиться также на региональном и муниципальном уровнях.
Для информационного обеспечения контрактной системы будет создана единая информационная система, которая содержит: планы закупок, планы-графики, а также информацию об их реализации; информацию о закупках и об исполнении контрактов; реестр контрактов, заключенных заказчиками, реестр недобросовестных поставщиков; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок и их результатов; результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок и т.д. Информация публикуется на официальном сайте.
Между участниками контрактной системы допускается обмен электронными документами, в том числе подача заявок, окончательных предложений на участие в определении поставщика. Все документы должны быть подписаны усиленной электронной подписью. Сейчас на официальном сайте закупок (http://zakupki.gov.ru) вывешиваются только сведения о совершаемых или об уже завершенных сделках.
Минэкономразвития России обещает обеспечить доступ к информации из единой информационной системы в открытом, машиночитаемом формате. Это позволит независимым разработчикам и аналитикам скачивать все необходимые им данные и вести анализ, выделять типологию наиболее распространенных отклонений на рынке госзаказа.
Предложенные Законом N 44-ФЗ новации стимулируют рынок, позволяют предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов, увеличивают количество участников при проведении процедур торгов, повышают дисциплину заказчиков по организации и планированию своей деятельности.
К вопросу информационной открытости и «прозрачности» закупок в свете Постановления Правительства Российской Федерации от 27.11.2017 № 1429
Открытость и прозрачность информации, касающейся процедуры конкретной закупки товаров, работ, услуг в соответствии с Законов № 223-ФЗ реализуется путем размещения в ЕИС ряда документов, а именно: плана закупок, извещения и документации о закупке, проекта договора, протоколов, составленных в ходе закупки и изменений в указанные документы и т. д. Кроме того, заказчиком формируется реестр договоров, где размещается информация о договорах, заключенных по результатам закупки, а также информация об исполнении, изменении или расторжении таких договоров.
Правила ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки утверждены Постановлением Правительства РФ от 31.10.2014 N 1132 «О порядке ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки». В силу пункта 2 указанных правил в реестр включается, в частности, следующая информация: сведения о поставщике (подрядчике, исполнителе) (подпункт «е»); информация о договорах с субподрядчиками (подпункт «к»).
27 ноября 2017 года Председателем Правительства РФ было подписано Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2017 г. № 1429 “О приостановлении действия подпунктов «е» и «к» пункта 2 Правил ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки”.
В связи с этим возникает ряд вопросов. Почему Правительство России разрешило госкомпаниям (государственным учреждениям и т.д.) ограничиться публикацией в реестре договоров обезличенной информации о результатах, способе и цене закупки, при этом не раскрывая информацию о контрагентах, получающих «контракты»? Чем обосновано введение данной меры именно сейчас и на период до 1 июля 2018 года?
В официальных источниках правовой информации какая-либо пояснительная информация отсутствует. Нет официальной позиции Минфина и Федеральной антимонопольной службы относительно обоснования введения новых изменений.
К слову, в юридической науке и практике давно сложилось представление о Законе № 223-ФЗ как компромиссном варианте между государством и бизнесом (госкомпаниями). Прежде всего это проявилось в «либеральном» и рамочном характере закона 223-ФЗ, позволяющем заказчикам устанавливать в Положениях о закупках правила игры в своих интересах. Очевидно, что любые поправки в Закон № 223-ФЗ так или иначе являются результатом работы государства совместно с представителями крупнейших госкомпаний («Газпром», «Роснефть», «Сбербанк», «РЖД» и т.д.)
Вопрос о компромиссном характере закона не перестает быть актуальным и по сей день. Наглядным примером является противостояние позиций «Газпрома» и Минэкономразвития летом 2017 года. В частности, «Газпром» оспаривал необходимость проведения всех конкурентных закупок у малого и среднего бизнеса в электронной форме, полагая, что жесткая регламентация закупочных процедур усложнит как участие в них некрупных предпринимателей, так и работу заказчиков. Кроме того, «Газпром» выступал и против проведения госзакупок по квоте МСП на электронных торговых площадках (ЭТП) по Закону № 44-ФЗ.
Опрошенные изданием «Ведомости» собеседники, близкие к госкомпаниям, сообщают, что решение правительства закрыть данные о поставщиках должно защитить схемы обхода санкций США. По словам одного из них, сведения о контрагентах хотят защитить все компании, находящиеся под санкциями, чтобы не раскрывать схемы, позволяющие эти санкции обходить. Другой собеседник добавил, что из-за санкций регулярно возникают проблемы при работе с крупными подрядчиками, в том числе и российскими, которые боятся огласки сотрудничества.
Так или иначе, новые правила однозначно связаны с текущей экономико-политической ситуацией в стране. Отчасти об этом свидетельствует и ограниченный временной период действия нововведений. О лоббизме интересов госкомпаний говорит тот факт, что данная мера касается только заказчиков, работающих по Закону № 223-ФЗ и не касается закупок для государственных и муниципальных нужд в соответствии с Законом № 44-ФЗ.